1. Samenvatting

Voor u ligt de begroting 2024 en de meerjarenramingen voor de periode 2025 tot en met 2027 van de gemeente Montferland. Deze begroting is de tweede begroting in deze raadsperiode. De meerjarenbegroting is niet structureel sluitend. Voor de jaren 2026 en 2027 wordt een negatief resultaat begroot. Daarbij zijn en blijven er zorgen over de huidige en de nog te verwachte economische situatie en meer specifiek de dalende koopkracht als gevolg van stijgende prijzen. 

Inflatie
Inflatie domineert nog altijd het (economische) nieuws, de oorzaken daarvan zijn divers en voor ons niet beïnvloedbaar. Een sterkere stijging van het algemene prijspeil is nadelig voor de koopkracht van huishoudens en zet tevens druk op de gemeentelijke begroting. Ondanks de weer dalende energieprijzen zorgen onder andere verhogingen van de rente, lonen en voedingsmiddelen voor nog steeds een hoge inflatie. Op de prijsstijgingen is in de Kadernota 2024 geanticipeerd door een post 'loon- en prijsstijgingen' op te nemen. Deze is verwerkt in de huidige begroting. 

Het CPB, onze leidraad in deze Kadernota, gaat uit van een prijsindex van 3,9% en een loonindex van 4.7% voor 2024. In de afgelopen maanden hebben we te maken gehad  met een inflatie die hoger was dan de genoemde indexcijfers. De inflatie in maart 2023 kwam in Nederland uit op 6,6%. In hoeverre deze inflatie zich doorzet in 2024 en hoe we eventueel door de Rijksoverheid gecompenseerd gaan worden is uiterst onzeker en blijft een groot financieel risico voor onze begroting.

Sociaal Domein
Vanaf juli 2022 is er begonnen met een nieuwe manier van het inkopen van zorg op basis van Lump sum. We doen dit met 8 Achterhoekse gemeenten tezamen (Sociaal Domein Achterhoek: SDA). Contractueel had de SDA de bestaande prijzen per 1 juli 2023 moeten bijstellen, mits er een goede onderbouwing is in relatie tot de variabelen die in het contract zijn opgenomen. De combinatie vanvariabelen zorgt ervoor dat op dit moment, na een lange periode van overleg en afstemming, de gemiddelde prijsstijging dermate is dat deze op moment van opstellen van deze begroting tot discussie heeft geleid in relatie tot de gemeentelijke meerjarenbegrotingen. Daarop zijn vanuit het SDA een tweetal onderzoeken uitgezet rondom contract en prijsstelling. De resultaten hiervan zijn in het derde kwartaal van 2023 beschikbaar voor vervolggesprekken met de zorgaanbieders. 
In de raadsbrief van begin juli 2023 is het vervolgtraject aan uw gemeenteraad voorgelegd. Omdat op moment van schrijven van deze begroting de impact van de hogere prijsstijging nog niet helder is, is er een inschatting gemaakt van de aanvullende kosten. Op basis van historische gegevens en de daarbij behorende doorrekening hebben wij de budgetten Wmo en jeugdhulp in totaal verhoogd met € 900.000, nadat in de Kadernota reeds het budget met € 1.100.000 is verhoogd. 

Oekraïne
De oorlog in Oekraïne heeft een grote stroom aan ontheemden teweeg gebracht. De gemeente Montferland heeft naast de realisatie van de reguliere taakstelling voor statushouders een grote inspanning geleverd in de opvang van Oekraïense ontheemden. Vanuit het Rijk zijn gelden beschikbaar gesteld om de gemeente tegemoet te komen in de extra kosten die hiervoor zijn gemaakt. Bij de jaarrekening van 2022 is, in verband met toekomstige onzekerheden in zowel baten als lasten en meerjarige verplichtingen, besloten om hiervoor een reserve te vormen. 

Meerjarenbegroting 2024 - 2027
De meerjarenbegroting is niet structureel sluitend. Voor de jaren 2026 en 2027 wordt een negatief resultaat begroot. De voornaamste oorzaken hiervan zijn een stijging van de personeelskosten, prijsstijgingen en de kosten voor uitvoering van het Raadsakkoord. 

In berichtgeving vanuit het Rijk is aangegeven dat vanaf 2026 het gemeentefonds niet langer via de normeringssystematiek wordt geïndexeerd. In plaats daarvan wordt alleen nog maar een (lager) nominaal accres voor de loon- en prijsontwikkelingen verstrekt. Dit, in combinatie met de opschalingskorting die vanaf 2026 weer volledig wordt doorgevoerd zorgt, ervoor dat de inkomsten  in 2026 en daardoor ook het begrotingssaldo voor 2026 flink afnemen. In de media wordt dit inmiddels aangeduid met "het ravijnjaar". 

Begrotingssaldi 2024-2027

bedragen x € 1.000

Vanaf hoofdstuk 1.1.3 zal dieper op de cijfers ingegaan worden en volgt er een analyse van de begrotingssaldi.

Begrotingscyclus
In de volgende figuur is de begrotingscyclus 2024 weergegeven. De begroting die voor u ligt is gebaseerd op de meicirculaire 2023.

Ons uitgangspunt is een “gezonde financiële huishouding”. Dat wil zeggen: het beschikbaar hebben van voldoende middelen voor de benoemde taken. 

Op 6 juli 2023 heeft u de Kadernota 2024 vastgesteld. Behalve de uitgangspunten voor de (meerjaren)begroting 2024 - 2027 zijn ook de te verwachten financiële ontwikkelingen voor de komende jaren vastgelegd. 

De opgenomen voorstellen 'nieuw beleid' in de Kadernota zijn conform besluitvorming meegenomen in deze begroting. Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke nieuwe voorstellen aangenomen worden. Daarnaast zijn de aangenomen moties en amendementen aangaande de Kadernota 2024 financieel verwerkt in deze Programmabegroting. 

Ontwikkelingen na de Kadernota 2024
Bij het opstellen van de Kadernota 2024 was nog geen overeenstemming over het Raadsakkoord. Inmiddels is vanuit het Raadsakkoord het College Uitvoeringsprogramma (CUP) gevormd. Het Raadsakkoord heeft gezorgd voor nieuwe doelstellingen in de programma's. De activiteiten om de doelstellingen te behalen komen o.a. vanuit het CUP. De financiële uitwerking van het Raadsakkoord is verwerkt in deze begroting. 

Algemene uitkering gemeentefonds
De Kadernota 2024 was nog gebaseerd op de septembercirculaire 2022. Deze begroting is gebaseerd op de meicirculaire 2023.  

Het kabinet heeft besloten om het gemeentefonds voor de volumeontwikkeling vanaf 2027 te indexeren op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. In de meicirculaire 2023 is een beschrijving van de hoofdlijnen van een nieuwe financieringssystematiek opgenomen. De nieuwe financieringssystematiek houdt in dat de volumeontwikkeling van het gemeentefonds vanaf 2027 wordt gebaseerd op een historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp). Hiervoor is in de Voorjaarsnota 2023 een budget gereserveerd van € 150 miljoen in 2027 en € 300 miljoen in 2028. In deze circulaire is de nieuwe financieringssystematiek nog niet verwerkt. 

Vooruitlopend op een nieuwe financieringssystematiek heeft het kabinet middels de septembercirculaire 2022 in 2026 eenmalig € 1 miljard beschikbaar gesteld. Dit bedrag is in deze circulaire vanaf 2027 structureel doorgetrokken. Dit levert ons in 2027 een bedrag van € 1,7 miljoen op.

De lijn in de gemeentefondsuitkeringen vertoont tot en met 2025 een stijgende lijn, daarna valt de uitkering fors terug. Deze lijn wordt beïnvloed door grote (incidentele) posten. Tot en met 2025 is er compensatie voor de extra lasten jeugdzorg en na 2025 wordt de opschalingskorting weer volledig doorgevoerd.

In juni heeft de VNG de uitkomst van de ledenvergadering aan het Ministerie gemeld. De hoofdlijnen van de ledenvergadering is de volgende:

Vanaf 2026 kunnen gemeenten alleen hun werk goed blijven doen als aan de volgende punten gehoor wordt gegeven:
•    Het structureel ophogen van het gemeentefonds en het herstellen van het accres vanaf 2026.
•    Het definitief schrappen van de opschalingskorting.
•    Een toereikende en stabiele indexering van het gemeentefonds om loon-, prijs en volume-ontwikkelingen op te kunnen vangen, inclusief de stijging van de zorgvraag.

Inmiddels heeft de VNG een taskforce ingesteld. Deze taskforce zal nader verkennen wat de gevolgen zijn op de taken die gemeenten in medebewind uitvoeren als de korting op het gemeentefonds in stand blijft.

Netto gevolgen meicirculaire 2023 tov de Kadernota 2024

bedragen x € 1.000

Op basis van de bekend zijnde ontwikkelingen, is de conclusie dat onze begrotingssaldi lager zijn ten opzichte van de vorige begroting.

Onderstaand overzicht geeft het meerjarig begrotingsperspectief weer (incl. Raadsakkoord en nieuw beleid).

In paragraaf 1.2 zullen we dit nader toelichten.

Begrotingssaldi 2024-2027

bedragen x € 1.000

We zien dat de jaarschijven 2024 en 2025 een positief saldo laten zien. In deze jaren kan het nieuw beleid 2024-2027 en het Raadsakkoord worden voldaan uit de geraamde overschotten op de begroting. Voor 2026 en 2027 geldt dit niet. 

Hoe verhoudt dit saldo zich ten opzichte van hetgeen wij hadden verwacht?
In de Kadernota 2024 werd een meerjarig positief saldo getoond. Na uitwerking van de meicirculaire 2023 en het Raadsakkoord zijn de begrotingssaldi afgenomen. Een waarschuwing is op zijn plaats. We zien hogere uitgaven bij het bestaand beleid en personeelskosten. Ook worden wij vanuit de Rijksoverheid niet volledig gecompenseerd voor de loon- en prijsstijgingen. 

Het presenteren van een niet-sluitende meerjarenraming past eigenlijk niet in het voor gemeenten gebruikelijke degelijke financieel beleid. VNG vindt dit onder de huidige omstandigheden echter een verantwoorde keuze, vooral omdat de gesprekken met het demissionaire kabinet nog niet zijn afgerond. Op deze manier worden de gevolgen van de keuzes van het kabinet zichtbaar. De gemeentelijke financiën zijn momenteel onvoldoende voor het uitvoeren van het huidige takenpakket.

Beoordeling Provincie
Om, net zoals voorgaande jaren, voor repressief toezicht in aanmerking te komen, dient:

• De begroting 2024 reëel en structureel in evenwicht te zijn;
• Als dat niet het geval is, dient aangetoond te worden dat de meerjarenraming uiterlijk in 2027 reëel (=realistische ramingen) en structureel in evenwicht is. M.i.v. 2020 is het volgende hierbij gekomen:
  • Bij de beoordeling van het structureel en reëel evenwicht, beoordelen zij of er sprake is van een opschuivend perspectief. Daarmee wordt bedoeld dat het niet is toegestaan om ieder jaar opnieuw een (meerjaren)begroting aan te bieden waarbij uitsluitend de laatste jaarschijf in evenwicht is.

Concreet: de jaarschijf 2024 moet structureel sluitend zijn, dus na eliminatie van de incidentele baten en lasten. Het alternatief is een structureel sluitende meerjarenbegroting (geënt op de jaarschijf 2027) en aantoonbaar geen sprake van opschuivend perspectief.

bedragen x € 1.000

Het begrotingsperspectief 2024 - 2027 is als volgt opgebouwd.  

bedragen x € 1.000

De voornaamste uitgangspunten en enkele kanttekeningen zijn, dat:

• Het gaat om bestaand beleid (excl. nieuw beleid en Raadsakkoord);
• De lasten en baten 2025-2027 zijn geraamd in constante prijzen, prijsniveau 2024.

Moties en amendementen nav Kadernota 2024:
De aangenomen moties en amendementen 'R&T Economisch Speerpunt in Montferland' en 'Ondersteunen dorpshuizen Montferland' hebben een last van € 240.000 in 2024. 

De Kadernota 2024, vastgesteld op 6 juli 2023, toont een structureel positief begrotingssaldo. Het saldo voor het begrotingsjaar 2024 is lager uitgevallen dan becijferd in de Kadernota 2024. Voornaamste oorzaak hiervan zijn de hogere personeelskosten en prijsstijgingen.

In de navolgende analyse geven wij de ontwikkelingen weer sinds de vaststelling van de begroting 2023. We richten ons hierbij op de jaarschijf 2024. De conclusie is dat het saldo van het bestaande beleid verlaagd is met € 684.000.

Van begroting 2023 naar begroting 2024:

bedragen x € 1.000

Hieronder worden de afwijkingen toegelicht.

Nominale ontwikkelingen
Loonkosten:
De loonkosten stijgen t.o.v. de vorige begroting met € 4.256.000. De stijging heeft verschillende oorzaken, zoals uitbreiding van de formatie als gevolg van uitbreiding in de taken en werkzaamheden. De uitbreiding van de formatie wordt voor een groot deel gedekt uit de programmabudgetten. Een andere oorzaak is een correctie op de gestegen loonkosten in 2023, doordat de daadwerkelijke indexatie n.a.v. de in april 2023 tot stand gekomen CAO hoger is dan in de Kadernota 2023 het uitgangspunt was (CPB indexering). Voor 2024 is conform de Kadernota een loonstijging van 4,7% begroot. 

Prijsstijgingen:
Er is voor 2023 geen aanvullende compensatie doorgevoerd. Voor 2024 is een prijsbijstelling van 3,9% toegepast, ook voor incidentele aanpassingen.

Dekking door verhoging eigen inkomsten:
Conform de Kadernota 2024 is het tarief van de OZB met maximaal de inflatie geïndexeerd.  Ook de afvalstoffenheffing en toeristenbelasting zijn conform de Kadernota verhoogd. 

Compensatie gemeentefonds:
In de analyse van de meicirculaire 2023 is aangegeven dat de bruto uitkering vanuit het gemeentefonds toeneemt. Het voordeel komt voort uit de accressen. 

Rentetoevoeging reserves kapitaallasten:
Conform de nota Reserves en Voorzieningen wordt aan de reserves kapitaallasten rente toegevoegd. Deze rentetoevoegingen zijn geactualiseerd. Ook is voor de eerste keer toegevoegd aan de reserve Zwemsportvoorziening. 

Algemeen (alle programma's)
Moties en amendementen nav Begroting 2023:
De aangenomen moties en amendementen 'Lokobonnen', 'Grafrechten' en 'Kinderburgemeester - Watertappunten' hebben een last van € 47.000 in 2024. 

Onttrekking Reserve Sociaal Domein:
Ter dekking van de tariefverhoging Lump sum (zie programma 6 en 7) wordt een bedrag van € 900.000 uit de Reserve Sociaal Domein onttrokken.

Bedrijfsvoeringskosten:
Er is een voordeel vanuit de kostenverdeling. Een groter deel van de loonkosten is toe te rekenen aan (investerings)projecten.

Aframing stelpost onvoorzien Algemene uitkering:
Voor onvoorziene loon- en prijsstijgingen is een stelpost bij de Algemene uitkering aanwezig. Deze ramen we voor 2024 af voor dekking van de prijsstijgingen.

Programma 1 Relatie inwoners en bestuur
We zijn eenmalig lid van twee regio's in 2024. Er is daarvoor € 275.000 extra geraamd.

Programma 3 Beheer leefomgeving
Verhoging bijdrage aan de RDL, aframing van leges als gevolg van invoering Omgevingswet en WKB, daling van de papierprijs en huur parkeerterrein naast Gouden Handen geven hogere lasten. Daar tegenover staat een voordeel doordat er minder afval wordt verwerkt bij de afvalverwerking. 

Programma 5 Gezondheid en bevordering gezonde levensstijl
Hogere lasten door indexering van de exploitatiebijdrage aan Laco conform het contract. Tevens wordt de subsidie aan Yunio verhoogd ten behoeve van jeugdgezondheidszorg. De lasten voor het rijksvaccinatieprogramma waren dubbel geraamd. De eenmalige aframing levert een voordeel op voor de begroting. 

Programma 50 Overhead en ondersteuning
Om als werkgever aantrekkelijk te blijven is gekozen voor het vergoeden van reis- en verhuiskosten. Daarnaast zijn er extra lasten voor cloudtransitie van diverse software trajecten. 

Programma 6 Jeugd, onderwijs en cultuur
Hogere lasten ontstaan door de huur van een extra ruimte binnen gezondheidscentrum  voor de POH. Daarnaast is een indicatie van de tariefverhoging Lump sum meegenomen in zowel programma 6 als 7. Voor beide programma's samen is een verhoging van € 900.000 opgenomen, zoals ook al vermeld in de inleiding van deze begroting. 

Programma 7 Maatschappelijke ondersteuning en veiligheid
Zoals bij programma 6 genoemd is de verhoging van de Lump sum tarieven zowel in programma 6 als 7 meegenomen. 

Gemeente Montferland werkt met een gemaximeerd aantal kilometers voor het vraagafhankelijk vervoer. BVO Dran houdt hier in hun begroting geen rekening mee. Er werd hiervoor een voordeel begroot. 

In verband met CAO verhogingen zijn hogere kosten voorzien voor de Hulp bij het huishouden (HbH).

Toevoeging aan de reserve huisvesting onderwijshuisvesting.

Programma 8 Werk en inkomen
Door een herijking van het re-integratiebudget wordt € 50.000 afgeraamd. 

Ieder jaar is er ook sprake van “nieuw beleid”. Voor 2024 en verder leeft er een aantal beleidswensen vanuit het college die voortkomen uit:

• Het in werking treden van nieuwe of gewijzigde regelgeving;
• Noodzakelijk/aanvullende maatregelen om de beoogde doelstellingen te realiseren;
• Actualisatie/bijstelling van beoogde doelstellingen, bijvoorbeeld omdat deze niet meer actueel/realistisch zijn.

In onderstaand overzicht vindt u het nieuwe beleid. Wij stellen voor dit op te nemen in de begroting 2024-2027.

Voorstellen nieuw beleid 2024-2027

bedragen x € 1.000

Toelichting op de voorstellen nieuw beleid:
Het structureel maken van het project gezinsmaatjes. Jaarlijkse subsidie van € 47.000 aan Welcom. 

Professionalisering van de taakuitvoering door de BOA's openbare ruimte. Primair wordt hierbij gefocust op 3 aspecten: operationele coördinatie, informatie-gestuurd handhaven (IGH) en zichtbaarheid van de BOA’s.

Het vanaf 2025 structureel maken van uitbreiding personele capaciteit Handhaving: 1 fte toezichthouder omgevingsrecht en 2 fte juridisch medewerker handhaving. Totaal € 251.000 per jaar. 

Verhoging budget informatiebeveiliging en structurele verhoging in uren om te voldoen aan de verplichtingen in de Wet Politiegegevens. 

Vanwege onzekerheid over aantallen statushouders en vluchtelingen en de bijdrage van de Rijksoverheid werd een PM post opgenomen. 

De Algemene reserve is een belangrijk component binnen onze weerstandscapaciteit. 

De actuele stand van de Algemene Reserve is als volgt:

bedragen x € 1.000

In de Nota Reserves en Voorzieningen is ons uitgangspunt een ratio weerstandsvermogen van minimaal 2,0 ("uitstekend").

Met het huidige risicobedrag (zie paragraaf A. Weerstandsvermogen en risicobeheersing) komt dit neer op een vereist saldo van de Algemene Reserve van € 4,6.  Eind 2024 bedraagt de weerstandsratio (exclusief de Nuonreserve) 5,1.

Conclusie is dat onze Algemene Reserve op dit moment van (ruim) voldoende omvang is om de op dit moment bekend zijnde risico’s te kunnen afdekken. Deze conclusie geldt nog sterker indien we de reserve NUON in de beoordeling betrekken. De berekende weerstandsratio bedraagt dan 11,8. 

Het verloop van de Algemene Reserve blijft grotendeels afhankelijk van onze grootste bron van inkomsten (en daarmee tevens onze grootste afhankelijkheid): de Rijksoverheid. De bijdragen van het Gemeentefonds en de algemene uitkering zijn en blijven onzekere factoren.

De actuele stand van de Reserve Sociaal Domein is als volgt:

bedragen x € 1.000

Ontwikkelingen
Binnen het Sociaal Domein zien we dat de Rijksoverheid de afgelopen jaren met forse incidentele middelen getracht heeft de zorgverlening doorgang te laten vinden. Deze incidentele middelen zijn in de afgelopen jaren gestort in de Reserve Sociaal Domein waarmee vervolgens initiatieven ontplooid zijn. Als we kijken naar de incidentele middelen zien we dat het verschil tussen de opgenomen incidentele compensatie jeugdzorg in de septembercirculaire 2022 en de meicirculaire 2023 verrekend wordt in de reserve sociaal domein. In 2024 vond een storting plaats van € 1,948 miljoen en in 2025 van € 0,458 miljoen. In 2026, daarentegen, wordt een korting opgelegd van € 0,691 miljoen. Deze onttrekken we op voorhand. Voor jaarschijf 2025 ontvangen we daarnaast een aantal incidentele middelen ter dekking van loon- en prijsstellingen. Deze worden op voorhand aan de reserve toegevoegd. 

De gemeente Montferland is per 1 juli 2022 samen met de regio Achterhoek gemeenten (SDA) gestart met nieuwe contracten met zorgaanbieders op basis van een Lump sum aanbesteding. De gemeente bepaalt het "Wat" en de zorgaanbieder bepaalt het "Hoe". Op het moment van schrijven is het eerste Lump sum-jaar afgerond. De financiële vertaling wordt op dit moment gemaakt door het regionaal contract en leveranciersmanagement (CLM). Op dit moment is nog niet zeker wat de financiële consequenties zijn voor de gemeente Montferland. 
De doorrekening voor de plekprijzen 2023/2024 zijn reeds gemaakt. Op basis van deze berekeningen wordt er in 2024 incidenteel een aanvullend bedrag onttrokken van € 0,614 miljoen ter dekking van de verhoogde bijdrage. 
Wanneer het regionale CLM de afrekening 2022/2023 afgerond heeft zal het resultaat verrekend worden met deze reserve.

Als laatste zien we voor de jaarschijven 2024-2027 onttrekkingen van € 0,3 miljoen oplopend naar € 1,1 miljoen voor de hervormingsagenda Jeugd. De Rijksoverheid heeft aangegeven dat de Jeugdhulp hervormd moet gaan worden. Hoe deze hervormingen eruit gaan zien is niet geheel duidelijk. Wel is duidelijk dat de gemeente Montferland in 2024 € 0,3 miljoen, in 2025 en 2026 € 1,5 miljoen en in 2027 € 1,1 miljoen gekort gaat worden op de algemene uitkering. De Rijksoverheid heeft de gemeenten aangeven dat er handvatten gegeven worden om deze korting "terug te verdienen" waardoor de hervormingsagenda budgettair neutraal door de begroting loopt. 
Onze enige zekerheid is dat we minder geld in de algemene uitkering krijgen. Om dit niet direct op het exploitatieresultaat te laten drukken is ervoor gekozen om deze verlaging van de algemene uitkering te dekken uit de reserve Sociaal Domein. Wanneer de Rijksoverheid duidelijkheid geeft over de eigen bijdrage (of andere opties) zal de onttrekking worden teruggedraaid.

Het resterende saldo van deze reserve kan gebruikt worden voor nieuwe initiatieven of ter dekking van hogere kosten.

De belastingverordeningen 2024 liggen in november 2023 aan de gemeenteraad ter vaststelling voor. De berekeningen van de belastingopbrengsten in deze begroting is gebaseerd op de tariefvoorstellen uit deze belastingverordeningen 2024. In de Kadernota 2024 is aangegeven dat de rioolheffing en de afvalstoffenheffing 100% kostendekkend zijn. De OZB mag met maximaal de inflatie worden verhoogd. Voor de overige tarieven wordt uitgegaan van een indexatie van 3,9% volgens de meest recente berekeningen van het CPB.  

De totale woonlasten voor een gemiddeld huishouden (afvalstoffenheffing, rioolheffing en OZB) stijgen in 2024 met 5,9% (€ 53) ten opzichte van de geraamde woonlasten gemiddeld huishouden voor 2023. De stijging in 2024 wordt veroorzaakt door een verhoging van de tarieven voor afvalstoffenheffing vastrecht (13,7%), de rioolheffing (4%) en OZB (7,5%). 

Voor een nadere toelichting verwijzen we u graag naar de paragraaf G. Lokale heffingen.