3. Financiële kaders

De laatste jaren laten een trend zien. Het wordt voor gemeenten steeds moeilijker om een sluitende begroting te presenteren. De kadernota geeft de afgelopen jaren grote negatieve saldi. Vervolgens zwakt dat in de Programmabegroting af. Tegelijkertijd laten gemeenten jaarlijks in de tussentijdse rapportages en jaarrekening een positief resultaat zien. De grootste oorzaken zijn de onzekerheden in de Rijksinkomsten en lasten binnen het sociaal domein. 

Om de vooruitzichten in de kadernota realistischer te maken is gekozen voor bandbreedtes binnen de onzekere inkomsten vanuit het Rijk en de uitgaven binnen het sociaal domein. De scenario's geven we weer als:

• Meevallend scenario - het meest positieve scenario waarbij de inkomsten vanuit het Rijk positief uitvallen en de uitgaven binnen het sociaal domein zo min mogelijk stijgen. 
• Gematigd scenario - het scenario waarbij we het gemiddelde van de bandbreedtes weergeven. 
• Tegenvallend scenario - het doemscenario, waarbij zowel de inkomsten vanuit het Rijk al de lastenstijging binnen het sociaal domein tegenvallen. 

Rijksinkomsten
Gemeenten in Nederland zijn voor gemiddeld 70% van hun inkomsten afhankelijk van het Rijk. In de Programmabegroting 2026-2029 was dit voor gemeente Montferland zelfs 74%. Als dat ineens minder wordt, of niet parallel stijgt aan de uitgaven, merken gemeenten dat direct. 

Ook de momenten waarop we de circulaires, een actualisatie van de Rijksinkomsten, ontvangen passen niet goed bij de momenten waarop gemeenten de begroting opstellen. Jaarlijks wordt de kadernota opgesteld op basis van de decembercirculaire. De meicirculaire verschijnt in de laatste week van mei, waardoor deze te laat is om nog in de kadernota te verwerken. Bij de begroting gebeurt hetzelfde. In de begroting is de meicirculaire verwerkt, maar verschijnt de septembercirculaire te laat om te worden verwerkt. De septembercirculaire wordt vervolgens meegenomen in de eindejaarsrapportage. Dit laat zien dat bijstelling van de inkomsten altijd later verwerkt wordt dan de bijstellingen in de uitgaven. Het ligt buiten onze invloed, maar maakt het opstellen van een sluitende begroting complex en het zorgt ervoor dat je continu wordt ingehaald door de actualiteiten. 

Normaal worden de Rijksinkomsten bij de Kadernota 2027 begroot op basis van de decembercirculaire uit 2025. Door ervaringen uit het verleden en op basis van voorlopige inzichten is nu een inschatting gemaakt van de meicirculaire. Omdat het om een inschatting gaat is gekozen voor verschillende scenario's binnen een bandbreedte. 

De verwachting is dat de meicirculaire een voordeel op kan leveren tussen de € 0,5 en € 1,5 miljoen in de jaren 2027 tot en met 2030. Dit is gebaseerd op onze ervaringen in de afgelopen 3 jaren en houdt rekening met een mogelijk positieve uitkomst van de herziening van de verdeling van het gemeentefonds, wat waarschijnlijk ingaat per 1 januari 2027.  Bij de vorige herverdeling waren wij een voordeelgemeente. Naar verwachting komt hier op korte termijn duidelijkheid over. De minister van Binnenlandse Zaken heeft op 22 april de Tweede Kamer geïnformeerd dat hij voornemens is de beide Kamers medio mei 2026 te informeren over zijn besluit over de aanpassingen van het verdeelmodel, het ingroeipad en hoe te komen tot een ordentelijk proces voor het vervolgtraject. 

Sociaal domein
Binnen het sociaal domein zien wij zowel bij de Wmo als binnen de Jeugdzorg een toenemende ondersteuningsvraag. Demografische ontwikkelingen, (dubbele) vergrijzing en een groeiende mentale problematiek onder zowel jongeren als volwassenen spelen hierin een belangrijke rol.

Daarnaast stijgen de kosten van zorg- en hulpverlening als gevolg van onder meer loon- en prijsontwikkelingen en Cao-afspraken. Hierdoor nemen ook de gemiddelde kosten per ondersteuningstraject toe.

Tegelijkertijd investeren wij nadrukkelijk in een integrale en preventieve aanpak. Door de versterkte samenwerking tussen consulenten, maatschappelijke partners en het voorveld worden inwoners eerder en beter ondersteund. Deze werkwijze vraagt aan de voorkant soms meer inzet, maar draagt eraan bij dat zwaardere en langdurige ondersteuning waar mogelijk wordt voorkomen of beperkt. De ingezette aanpak richt zich nadrukkelijk op duurzame oplossingen met een structureel en waar mogelijk generatie-overstijgend effect.

De ontwikkeling van de uitgaven binnen het sociaal domein blijft lastig voorspelbaar. Een beperkte wijziging in het aantal inwoners met complexe of intensieve ondersteuningsvragen kan al leiden tot aanzienlijke financiële effecten. Daarom is gewerkt met scenario’s en een bandbreedte van € 1,5 miljoen tot € 3 miljoen.

De opgenomen scenario’s bieden een realistisch en prudent inzicht in mogelijke ontwikkelingen binnen het sociaal domein. Daarbij geldt dat gemeenten formeel terughoudend moeten omgaan met het vooruitlopen op toekomstige aanvullende rijksmiddelen en landelijke besluitvorming. Om die reden zijn uitsluitend de op dit moment beschikbare inzichten verwerkt, aangevuld met een behoedzame inschatting van de ontwikkeling van de algemene uitkering.

In de afgelopen 6 jaar is 18 miljoen aan incidentele compensatie voor het sociaal domein ontvangen.  Omdat de incidentele compensatie onzeker is voor de komende jaren, moeten we verstandig omgaan met onze structurele basis. Bezuinigen op het voorveld is daarbij extra risicovol, omdat hiermee juist de structurele beheersing van de ondersteuningsvraag en de zorgkosten kan worden verzwakt.

Binnen het sociaal domein blijven wij actief sturen op beheersbaarheid, doelmatigheid en passende ondersteuning. Daarbij zoeken wij continu naar een duurzame balans tussen kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid, binnen de verantwoordelijkheid en wettelijke zorgplicht die de gemeente heeft voor haar inwoners.

De ingezette koers sluit aan bij landelijke ontwikkelingen en deels opgelegde hervormingen, waaronder de Hervormingsagenda Jeugd en de beweging naar meer preventie, normalisering en versterking van zelfredzaamheid. Ervaring leert dat investeringen in preventie en het maatschappelijk voorveld niet altijd direct leiden tot financiële effecten binnen hetzelfde begrotingsjaar, maar juist bijdragen aan het voorkomen van zwaardere en langdurige problematiek op de middellange en lange termijn.

Om de uitgaven binnen het sociaal domein beheersbaar te houden zetten wij onder andere in op versterking van het maatschappelijk voorveld en indicatievrije voorzieningen. Denk daarbij aan:

• Welcom, Present, Stadskamer en de dorpshuizen;
• Aanwezigheid op vindplaatsen zoals scholen en huisartspraktijken;
• Welzijn op recept;
• Het financieel loket;
• Interventies gericht op zelfredzaamheid, waaronder “Krachtig ouder worden”;
• Inzet van eigen hulpverlening (vanuit onze eigen teams) waar passend;
• Interne controles op rechtmatigheid en facturatie;
• Normalisering en preventie;
• Datagedreven monitoring en sturing;
• Vroegsignalering van schulden;
• Sluitende aanpak jongeren (arbeidsgerelateerd).

Perspectief in cijfers
Hieronder volgen de te verwachten begrotingssaldi voor de jaren 2027-2030 bij de verschillende scenario's. 



Wanneer we rekening houden met de meest voordelige bedragen uit de bandbreedtes nemen we € 1.500.000 aan inkomsten vanuit het Rijk en € 1.500.000 aan uitgaven binnen het sociaal domein. Het structurele saldo in 2027 laat een voordelig saldo van € 532.000 zien. De saldi voor de jaren 2028-2030 zijn negatief. 



Als we uitgaan van de gemiddelde bedragen binnen de bandbreedtes komen we uit op € 1.000.000 aan inkomsten vanuit het Rijk en € 2.250.000 aan uitgaven binnen het sociaal domein. In dat geval is het begrotingssaldo voor alle jaren negatief. 



Bij het meest tegenvallende scenario tonen we de bedragen uit de bandbreedtes die zorgen voor de meest negatieve begrotingssaldi. Het structurele begrotingssaldo voor 2027 kent een negatief saldo van € 1.968.000, oplopend tot een tekort van € 3.273.000 in 2030. 

Regulier saldo
De reguliere saldi van de kadernota tonen in alle scenario's een negatief beeld over alle jaarschijven. Daarbij valt op dat 2028 het grootste negatieve saldo laat zien. Dit wordt veroorzaakt door lagere Rijksinkomsten. 

Structureel saldo
Op grond van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) moet ons begrotingssaldo structureel sluitend zijn, zonder de incidentele baten en lasten mee te nemen. Incidentele lasten zien we voornamelijk in 2027. Ook structureel zijn de saldi in alle scenario's overwegend negatief. In 2027 zien we een positief saldo van € 532.000 in het meest gunstige scenario tot een tekort van bijna € 2 miljoen in een tegenvallend scenario. Voor het laatste begrotingsjaar, 2030, zien we afhankelijk van het scenario een tekort tussen de € 0,8 miljoen en € 3,3 miljoen. 

Sluitende begroting
Bij de programmabegroting moeten we een sluitend saldo presenteren. Dit is alleen het geval in het meevallende scenario. Richting de programmabegroting actualiseren we nogmaals de budgetten. Wanneer nodig worden de vorig jaar aangedragen ombuigingsmogelijkheden opnieuw bekeken. Uitgangspunt voor de Programmabegroting 2027-2030 is een positief structureel saldo voor het jaar 2027. 

In onderstaande tabel zijn de noodzakelijke en onvermijdelijke bijstellingen van de budgetten binnen het bestaande beleid opgenomen. De bijstellingen groter dan € 50.000 lichten we onder de tabel kort toe. 



Programma 1: Samenleving en Bestuur
Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland (VNOG)
In 2027 stijgt de gemeentelijke bijdrage door de toegepaste loon- en prijsindexatie, door autonome ontwikkelingen, nieuw beleid en gestegen kapitaallasten. Bij de Kadernota 2027 van de gemeente Montferland wordt de begroting daarom verhoogd met € 246.521.

Programma 2: Ruimte
Verkeersveiligheid
Voor 2027 wordt incidenteel een budget van € 110.000 gevraagd voor verkeersmaatregelen aan de Berkenlaan in Beek en Stillewaldweg/Doetinchemseweg in Loerbeek. Voor deze maatregelen is subsidie ontvangen vanuit het Rijk, waarbij de gemeente hetzelfde budget moet bijdragen om gebruik te kunnen maken van de subsidie. 

Visie 's-Heerenberg-Oost
In de vierde kwartaalrapportage van 2025 bent u geïnformeerd over de wijziging in het programmamanagement. De uitvoeringsfase vraagt nu meer nadruk op realiseren en minder op zwaar programmamanagement. Per 1 januari 2026 schakelen we van intensief programmamanagement naar een lichte gebiedscoördinatie met focus op sociale cohesie, communicatie en het partnerschap met Plavei. 

Door de veranderingen is er geen programmamanager meer en ligt er meer verantwoordelijkheid bij de deelprojectleiders. De coördinatie en afstemming zijn ingebed in de reguliere organisatie, met de ambtelijk opdrachtgever als belangrijke coördinerende en controlerende schakel. 

Omgevingsdienst Achterhoek (ODA)
De verhoging is gebaseerd op de conceptbegroting 2027 (en meerjarenbegroting 2028-2030) van de ODA. De begroting van de ODA was al een aantal jaren niet actueel, wat leidde tot aanzienlijke nacalculaties. Dit is nu bijgesteld en de begroting is verhoogd, dit geeft een realistischer beeld. Oorzaken van de verhoging zijn onder meer toegenomen verzoeken om ondersteuning en advisering aan gemeenten, meer vergunningaanvragen, meer klachten- en handhavingszaken, aangescherpte landelijke eisen voor robuustheid, opschaling van de bedrijfsvoering om uitvoering te borgen en grote beleidsontwikkelingen (o.a. de Kadernota Water en de Omgevingswet).

Programma 3: Sociaal
Budgetsubsidies
In de Kadernota 2026 is bepaald dat de budgetsubsidies 2026 met maximaal 1,9% mogen worden geïndexeerd ten opzichte van 2025. Met deze bijstelling wordt daaraan voldaan. Daarnaast bestaat de bijstelling uit een administratieve correctie, enkele subsidies die een structureel karakter krijgen en het vervallen van alternatieve dekking, zoals een specifieke uitkering.

Bedrijfsvoeringsorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen (BVO DRAN)
De bijstelling bestaat uit twee delen, namelijk: een administratieve correctie van de begroting 2026 (de gewijzigde Begroting 2026 BVO DRAN wordt direct meegenomen) en het verschil tussen de gewijzigde Begroting 2026 en de concept Programmabegroting 2027-2030 van BVO DRAN.

Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers (GRHVOL)
Vanaf 2028 is een extra bijdrage van € 180.000 aan de gemeenschappelijke regeling begroot vanwege de kapitaallasten van de nieuw te bouwen school. Daarbij zijn we uitgegaan van de afronding van de bouw in 2027. Naar verwachting wordt de bouw niet voor 2029 afgerond.

Algemene dekkingsmiddelen
Algemene uitkering o.b.v. decembercirculaire 2025
Bijstelling van de Rijksinkomsten uit de algemene uitkering op basis van de decembercirculaire 2025. 

Structureel weerstandsvermogen
In de begroting was structureel een budget opgenomen van € 500.000 voor het opvangen van tegenvallers, zoals prijsstijgingen, in het begrotingsjaar. Gemeenten hebben moeite om een sluitende begroting te presenteren. Tegelijkertijd laten gemeenten jaarlijks in de tussentijdse rapportages en jaarrekening een positief resultaat zien. Één van de oorzaken is dat de Rijksinkomsten vaak te laat verhoogd worden om deze in de begroting te verwerken. Het past dus niet meer bij de huidige ontwikkelingen om het structureel weerstandsvermogen te behouden. 

Overig
Administratieve correcties
Bij de controle van de budgetten is geconstateerd dat niet alles juist in de begroting was opgenomen. Deze budgetten zijn gecorrigeerd. 

Loon- en prijsontwikkelingen
De loon- en prijsontwikkelingen worden hierna toegelicht. 

Loonkosten 
In de begroting wordt rekening gehouden met een totaalbedrag van ongeveer € 33,4 miljoen aan loonkosten. Het is voor ons belangrijk om deze kosten nauwlettend te blijven volgen. De ontwikkeling van de personeelskosten en de benodigde formatieomvang worden daarom periodiek gemonitord. 

De huidige cao gemeente loopt van 1 april 2025 tot en met 31 maart 2027. De financiële consequenties van de huidige cao zijn verwerkt in alle ramingen. Voor 2027 is de stijging van de totale loonkosten in 2027, inclusief premies, voorlopig geraamd op 4,1% (bron: Centraal Economisch Planbureau, 2026), wat neerkomt op een kostenverhoging van ongeveer € 1.370.000. Daarnaast zijn de reeds ingediende en goedgekeurde adviezen voor 2026 meegenomen, die ook invloed hebben op 2027 en daarna. 

In totaal komt de stijging van de loonkosten neer op € 1.433.209. Deze kosten hebben een structurele doorwerking in 2027 en de daaropvolgende jaren. De meerkosten worden gecompenseerd door het Gemeentefonds en eigen inkomsten.

Prijsstijgingen
Op basis van de berekeningen van het CPB wordt een prijsstijging van 2,1% verwacht. We indexeren de budgetten die gevoelig zijn voor inflatie, bijvoorbeeld advies- en verzekeringskosten. De prijsindexatie binnen het sociaal domein zijn opgenomen in de bijstellingen in het bestaande beleid.

De meerkosten van de prijsstijgingen bedragen ongeveer € 445.000. Dit is dus exclusief de prijsindexatie in het sociaal domein. Daarboven leiden de prijsaanpassingen van de budgetsubsidies tot meerkosten van ongeveer € 228.000. 

Voor de budgetsubsidies wordt uitgegaan van de indexcijfers uit de meicirculaire: voor een derde de prijs overheidsconsumptie netto materieel en voor twee derde de beloning werknemers. Door deze indexcijfers te hanteren, worden we gecompenseerd door de Algemene Uitkering in plaats van de cao’s uit verschillende branches, die andere indexpercentages hanteren.

Compensatie
Al deze aanpassingen verwerken we op detailniveau in de begroting 2027. De dekking van de meerkosten wordt voornamelijk gezocht in het accres (de volumegroei) van de Algemene uitkering. Deze wordt verondersteld (een gedeeltelijke) compensatie voor de toename van loonkosten en prijsstijgingen te bevatten. Volgens de decembercirculaire 2025 verwachten we voor Montferland een bedrag van € 2.051.000. 

Verder wordt de compensatie gevonden door een indexering van onze eigen inkomsten zoals de OZB en leges. Gebaseerd op eerdere ervaringen verwachten we hiermee onze inkomsten met ongeveer € 240.000 te kunnen verhogen. 

Algemene Reserve
De Algemene Reserve is een belangrijk onderdeel van ons (weerstands)vermogen. Hieronder volgt een overzicht van het verloop van onze Algemene Reserve, waarbij alle wijzigingen voortvloeien uit eerdere besluitvorming.



Volgens de Nota Reserves en Voorzieningen 2022 streven we naar een weerstandsratio van minimaal 2,0 (uitstekend). In de jaarrekening 2025 is de risicoanalyse geactualiseerd en is geconcludeerd dat de weerstandscapaciteit van uitstekende omvang is. De berekende ratio bedraagt 3,0 ten opzichte van 2,6 in 2024. 

De nog steeds uitstekende weerstandsratio is mede te danken aan onze reserve van € 14,3 miljoen uit de verkoop van Nuon-aandelen. Exclusief deze Nuon-reserve bedraagt de ratio 1,6, wat als ‘ruim voldoende’ wordt gekwalificeerd. 

Financiële kengetallen
Onderstaande vijf financiële kengetallen samen geven een beeld van de financiële ontwikkelingen in de gemeente. Alleen, één los kengetal geeft weinig inzicht in de totale financiële positie. Bijvoorbeeld, of een hoge schuldquote nadelig is voor een gemeente hangt af van factoren zoals het eigen vermogen en de kans op schuldaflossing. Hier volgt een toelichting op de verschillende kengetallen.

Het is belangrijk om te vermelden dat deze kengetallen zijn gebaseerd op de jaarrekening 2025 en Programmabegroting 2026-2029. De gegevens zijn niet geactualiseerd naar aanleiding van de prognoses in deze Kadernota.



Hieronder een korte uitleg per kengetal.

Weerbaarheid: Kan de gemeente tegen een stootje?
Netto schuldquote (ongecorrigeerd): De niet gecorrigeerde netto schuldquote geeft het risico weer voor de gemeente als derden, zoals een woningcorporatie die geld heeft geleend van de gemeente, hun verplichtingen niet nakomen. Hoe lager dit percentage, hoe beter. 

Netto schuldquote (gecorrigeerd): De netto schuldquote geeft aan of de gemeente in staat is de schulden terug te betalen waarvoor zij volledig zelf verantwoordelijk is. Ook hier geldt: hoe lager dit percentage, hoe beter.

Solvabiliteit: Dit laat zien in hoeverre de gemeente in staat is haar financiële verplichtingen na te komen. Het wordt berekend op basis van het eigen vermogen en de bezittingen van de gemeente. Hoe hoger dit percentage, hoe beter.

Grondexploitatie: Het kengetal geeft aan hoe groot de waarde van de gemeentelijke grondpositie is ten opzichte van de totale (geraamde) baten. Hoe lager dit percentage, hoe minder risicovol.

Wendbaarheid: Kan de gemeente zich relatief snel aanpassen aan veranderende omstandigheden?
Hierbij zijn de volgende kengetallen van belang:

Belastingcapaciteit: Dit meet de mogelijkheid van de gemeente om financiële tegenvallers op te vangen of ruimte te creëren voor nieuw beleid in het volgende begrotingsjaar. Hoe lager dit percentage, hoe beter.

Structurele exploitatieruimte: Dit kengetal vergelijkt de structurele baten en lasten met de totale baten en geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is. Hoe hoger dit percentage, hoe beter.

 De financiële kengetallen moeten gezamenlijk worden bekeken om onze financiële positie goed te beoordelen. In 2025 is de indeling identiek aan die in de jaarstukken 2024 en de begroting 2025.

In 2025 vallen drie kengetallen in de categorie voldoende (netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd en grondexploitatie), twee in de categorie matig (solvabiliteitsratio en belastingcapaciteit) en één in de categorie onvoldoende (structurele exploitatieruimte) . Dit wordt met name veroorzaakt door het negatieve saldo van lasten en baten in de jaarrekening 2025. Er wordt meer onttrokken aan het eigen vermogen dan dat er toegevoegd wordt. Per saldo teren we dus in het op het Eigen Vermogen. Rekening houdend met ons uitstekende weerstandsvermogen kunnen we concluderen dat we de financiële positie van onze gemeente als voldoende kunnen kwalificeren. 

Financiering 
In de begroting 2027 worden de kapitaallasten (rente- en afschrijvingen) opnieuw berekend waarbij de volgende aspecten van belang zijn:

• Hoe ontwikkelen zich de boekwaarden van de activa en de grondexploitatie?
• Zijn er in de periode 2027 – 2030 vaste geldleningen die aflopen en/of moeten er nieuwe geldleningen worden aangetrokken?
• Hoe ontwikkelt zich de rente op de kapitaal- en geldmarkt?
• Hoe ontwikkelt zich onze reserve- en voorzieningenpositie?

Wijzigingen in deze gebieden beïnvloeden het totaal aan kapitaallasten (ongeveer € 7,5 miljoen) in positieve of negatieve zin. Een definitief overzicht van deze aspecten is beschikbaar bij het opstellen van de begroting 2027. 

In 2025 is een lening van 25 miljoen euro afgesloten. De verdere financieringsbehoefte hangt af van de ontwikkelingen rondom de door de gemeenteraad goedgekeurde investeringen en de grondexploitaties. De gemeente maakt immers gebruik van totaalfinanciering, waarbij de benodigde middelen voor verschillende investeringen worden gebundeld. Het geld uit de reserves wordt niet strikt toegewezen aan een specifieke project, maar verdeelt zich over meerdere plannen. Dit kan de indruk wekken dat er voldoende geld beschikbaar is, terwijl de gemeente bij nieuwe projecten mogelijk toch extra leningen moet afsluiten.

Solvabiliteit
Solvabiliteit geeft aan hoe goed de gemeente in staat is haar financiële verplichtingen na te komen. Dit wordt berekend op basis van het eigen vermogen en de bezittingen van de gemeente. Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe beter. De ratio was in 2024 34% en in 2025 33% en laat voor de verdere jaren een negatieve trend zien. De solvabiliteit valt in de categorie ‘matig’ (20%-50%), dus verdere aandacht is nodig.